象征性科层制度的建构与扭曲实践
——社区治理参与者的行为经验分析
王 巍1 (中共广东省委党校行政学教研部)
【摘要】 "二级政府,三级管理,四级网络"的城市社区管理体制建设有效带动 了国家权力的下沉. 虽然地方政府无法从规范制度层面将居委会纳入完整的科层 体制内部,但是,政府对社区单位人事权,财权,责任规则设计权的垄断意味着 政府寄希望于通过象征性的科层制度更深有效地对城市街区施加公共规制并加 大公共服务的供给力度.但事实上,在非刚性制度的约束下,国家和社区单位在 社区治理过程中都在力图扩大自身行为选择的策略,实现对不确定性因素的控 制,以保护并促进自身利益的发展.这就意味着制度表达与制度实践之间存在着 很大的偏差.
【关键词】象征性科层制度 社区治理 社会资本 盈利型经纪
一,前言
国家推动社区治理结构改革的目标在于重构城市基层社会的管理秩序, 即通 过国家政权的统一化努力, 经由公权力的牵引建构起一套上下联接完整的治理秩 序.一方面,国家寄希望完成对社会的完全掌控,使行政权力渗透到城市基层, 使社区成为稳定城市基本管理秩序的更微小的行政区划;另一方面,实现政权意 志与民众利益的整合, 不断满足城市居民日益增长的公共服务需求并提高政府管 理的合法性存量.在改革策略上,X 区与我国其他城市的基本做法大致相同,那 就是面向基层不断下沉管理资源和相关行政责任,推动两级政府,三级管理,四
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王巍(1980.6——) ,男,山东济南人,中共广东省委党校教师
级网络的新型城市管理新体制,革新居委会的组织结构,使法定的自治组织承担 更多的城市治理职能和责任.虽然国家政权不放弃发展基层民主的承诺,但是, 国家的实际作为却是将尽可能多的行政制度安排植入社会肌体, 并且替代性地提 供公共治理所需要的组织结构和资源.但是,在中国某些大城市中,国家权力扩 张的步伐并非直线突进式的顺畅. 扩展国家能力和发展基层民主的双重制度环境 要求使基层政权的制度供给过程丧失了众多规则诠释机会.同时,作为双重代理 人的居委会,其自身赢利型经纪人角色的成熟,不仅造成了基层政权的内卷化现 象,更使得基层民主的发展愿望变得更加扑朔迷离.
二,国家的努力:象征性科层体制的构建
2002 年,X 区政府为了提高基层管理能力,在保证基层政权对居委会直接行 政控制的前提下,将居委会转化成为一个具有丰富管理职能的基层治理单位.社 区党支部, 社区居委会, 社区工作站, 社区服务站虽然是职能迥异的组织, 但是, 由于从业人员兼职化特征(即所谓一套人马,四块牌子的工作体制) ,作为自治 组织的居委会出现了权力,职责的行政化趋向.虽然居委会的选举工作开始试行 居民公选的办法.但是,居委会因为同时也是社区工作站的缘故,人事任命权依 然会被基层政府牢牢控制,从本质上来说,居委会依然是政府在社区的"腿"而 .新型的社区管理体制从表面上来看完全符合高层政府的期待 不是居民的"头" 和制度环境的要求.但是,不同社区组织之间实际关系的建构,即社区治理结构 最终衍生出的利益格局和权力安排却不一定完全吻合甚至是与国家改革规划的 内容相抵触.从现实情况来看,社区治理结构的内容并没有形成党政,行政,自 治三权同时在场和相互关联的分化格局.相反,基层政权通过不断出台针对具体 改革问题的系列"决定"和"办法" ,使行政权力合理地滚入基层社会,在强化 社区居委会管理力量同时,也完成了国家和社会的同构化设计.区政府——街道 办事处——居委会,这条并非实质意义的科层管理链条得以建立.根据案例经验 显示,政府主要通过如下两类活动来维持象征性科层管理结构的稳定. (一)稳定人事专控权 按照官方统计数字,在 2002 年居委会选举中, "居民平均参选率是 81%,直
选率是 35.2%,户代表选举率是 64.8%,差额选举率是 100%,首次选举成功率是 94%. "在差额候选人当中,居民可以自由投票选出自己的当家人已经是一个长足 的进步.但是,从历史文献和操作当时社区选举的街道干部介绍的情况来看,这 次大规模的选举活动至多保障了社区居民形式意义民主权利.换句话说,利用居 民群体对选举信息获知不完整以及民众集体行动能力弱的弊端, 基层政权以名义 上的民主合法过程完成了社区管理单位的人事调整, 保证了国家代理人可以名正 言顺地走向前台. 之所以说这次选举至多具有仪式价值,笔者的充分理由就只有一个:几乎所 有的选举结果都发生在选举过程之前,公民投票仅是最后的一道"民主仪式" . 根据《城市居委会组织法》的规定, "居民委员会主任,副主任和委员,由本居 住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生, 也可以由每个居民小组 选举代表二至三人选举产生. 2 街道办事处往往倾向于采用居民小组代表的方法 " 来组织辖区内的选举.有学者指出, "在缺乏经济利益的牵引下,城市居民对于 社区公共事务缺乏足够的参与热情.这在公共意识较为薄弱的现阶段中国,尤为 突出,这也是城市社区自治组织大多实行间接选举的重要原因所在. 3 这种判断 " 存在很大的合理性,但是,却忽视了基层政府借用间接选举有效控制预谋选举失 败率的动机. 在进入正式选举程序之后,街道办的工作部署更为细密.在调查摸底阶段, 民政局和街道办事处一般会采取家访的形式, 走访一个社区内将近 10 多户人家. 无论如何, 基层政府都要极力寻找在社区内拥有较为深厚的社会资本而且可以代 表政府从事公共管理活动的人选. 选举委员会一般都是由前任居委会主任和社区 内亲政府的热心群众组成.他们的主要工作就是为街道内定的正式人选造势,扩 大票源.还要说明的是,居民小组代表或者居民代表的选择不是随机选择的,选 举委员会或者街道办都会积极动员那些曾经良好支持政府工作的家庭参与选举. 原 A 居委会主任 ch 向笔者说: 社区内的居民很复杂,但是,真正关注社区生活的主要就是老人,残 疾人和下岗工人,如果有将孩子托管在幼儿园的家庭,也会关心社区建设. 那些有正式工作的年轻人不会理睬居委会的……居民代表主要选择那些与

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